Autor: Miguel Collado Di Franco
Los impuestos son necesarios para el mantenimiento de los servicios que proporcionan los gobiernos a la población. Sin embargo, los impuestos conllevan costos adicionales a los montos que deben pagar los ciudadanos por estos. Los impuestos introducen distorsiones e ineficiencias en vista de que crean desincentivos al trabajo, al ahorro, a la inversión, a la producción y al consumo. Es decir, los impuestos alteran las decisiones económicas de los individuos cuando crean los incentivos para que se produzca menos en la economía, o porque mueven a los seres humanos a realizar decisiones que están condicionadas por los gravámenes y no por elecciones que ellos consideran son mejores para sus vidas.
La existencia de distorsiones e ineficiencias creadas por los impuestos, demanda el diseño de un sistema tributario más simple y neutral. Un sistema impositivo más eficientes que favorezca el desarrollo económico.
Los sistemas menos eficientes tienen como característica la combinación de varios impuestos para gravar determinados bienes, haciendo la carga más alta, dificultando la administración y el cumplimiento tributario, y aumentando la discrecionalidad en su aplicación. Esto es precisamente lo que sucede en República Dominicana con los vehículos de motor. Estos representan una clase de activos que están muy gravados, como veremos a continuación, por lo que una reforma tributaria real debe incluir una revisión y reducción de los impuestos que mantienen elevados sus costos.
Los impuestos hacen costosos los vehículos de motor
Tradicionalmente, los vehículos de motor han sido objeto de altos gravámenes en República Dominicana. En 1990, las economistas Rita Mena Peguero y Ana Beatriz Rodríguez escribieron un ensayo titulado ¿Por qué usted no tiene carro?[1]. Esa investigación abordaba el tema de las cuotas que habían sido impuestas para limitar la cantidad de unidades que podían ingresar al país cada año, y detallaba cada uno de los gravámenes que componían la estructura total de los impuestos a los vehículos. En aquel momento, existían siete leyes diferentes, cada una con un gravamen particular, que recaían sobre los vehículos de motor.
Hoy en día, 24 años después, adquirir un vehículo, como medio de transporte o de trabajo personal, sigue siendo costoso para los dominicanos. La carga impositiva que aún recae sobre estos bienes es alta. En la actualidad, cinco son los impuestos que gravan los vehículos de motor. El Arancel de Aduanas, el registro o inscripción de vehículos, el impuesto a las emisiones de CO2, el ITBIS y el derecho a circulación son las figuras que gravan directamente a los vehículos de motor. La Tabla No. 1 muestra los diferentes impuestos y las tasas aplicadas.
Descripción de los impuestos
El primero de estos impuestos es el arancel que deben pagar los vehículos al ser importados. En la actualidad, los vehículos que se encuentran fuera del DR-CAFTA son gravados a tasas que van desde 3.85% a 10%, dependiendo del valor CIF (costo, seguro y flete) del vehículo, de sus características (carga, transporte, pasajeros), y de si se trata de un vehículo nuevo o usado.
Para la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio suscrito con los Estados Unidos de América y los países de Centroamérica, DR-CAFTA, fue creado un impuesto selectivo ad-valorem, mediante la Ley 557-05. Según el Artículo 22 de dicha ley, era necesaria la compensación por pérdidas de ingresos asociadas a ese tratado comercial, por lo que se creaba un impuesto para la inscripción o registro de los vehículos de motor de 17% sobre el valor CIF. Ese es el impuesto que en la actualidad se conoce como “primera placa”, ya que el mismo debe ser pagado para la obtención del certificado de propiedad o matrícula, y la primera placa del vehículo.
En noviembre de 2012, con la aprobación de la Ley 253-12, fue introducido un nuevo impuesto sobre los vehículos que también debe ser pagado al momento del registro de los mismos. Este impuesto está basado en las emisiones de gramos de dióxido de carbono (CO2) por kilómetro. Las tasas de este impuesto son de 0%, 1%, 2% y 3% sobre el valor CIF, dependiendo de la clasificación de emisiones de CO2 en la que entre cada vehículo.
Luego de la aplicación del impuesto arancelario, el de primera placa y el del CO2 el vehículo importado es gravado con el ITBIS. Es decir, a la base CIF se le adicionan los primeros tres impuestos, y esa nueva base (impuestos sobre impuestos) se grava al 18%, que es la tasa del ITBIS vigente a partir de la Ley 253-12.
En la actualidad los dueños de vehículos deben pagar un derecho a la circulación que fue creado en 2007 con la Ley 225-07 y que se ha venido aplicando desde entonces. Este impuesto anual a la circulación es de RD$2,200 para los vehículos de 2009 en adelante, y de RD$1,200 para los vehículos de años anteriores al 2009.
La Ley 253-12, por medio de su Artículo 15, creó un impuesto a la circulación consistente en el 1% del valor de los vehículos que iba a sustituir el impuesto de los RD$2,200 y RD$1,200. Sin embargo, el impuesto del 1% fue dejado sin efecto en 2013, primer año en que debía entrar en vigencia el gravamen. La no aplicación del impuesto se ha llevado a efecto a pesar de que el Artículo 15 de la Ley 253-12 aún no ha sido modificado o derogado por otra ley. Es decir, legalmente este impuesto aún no ha sido anulado.
Es importante indicar que la Ley 225-07 creó el impuesto a la circulación de los RD$2,200 y RD$1,200 con el fin de sustituir un impuesto al 1% del valor del vehículo que había sido creado en 2006; una situación similar a la actual.
Es necesario simplificar la estructura que grava los vehículos de motor
Tradicionalmente, la creación de impuestos selectivos sobre los vehículos y otros bienes tienen un propósito fiscalista, tanto en República Dominicana como en otras partes del mundo[2]. El efecto de esta realidad es que las figuras impositivas, junto a las distorsiones e ineficiencias que crean, recaen sobre quienes viven y hacen negocios en República Dominicana. El efecto puede ser de forma directa en el precio de los vehículos, o de forma indirecta ya que altos costos en una economía crean un ambiente general de baja competitividad.
La estructura actual grava los vehículos, en promedio, entre 30% y 35%. Es decir, si un ciudadano quiere comprar un vehículo nuevo, o usado, los impuestos representan alrededor de un tercio del precio de adquisición. Con tasas tan altas, la carga impositiva no varía mucho según el valor CIF, y se encarece ligeramente si el vehículo es usado. Esta última opción, la de los vehículos usados importados del exterior, aunque ayuda a los consumidores a adquirir carros de precios más bajos, implica que, como componente del precio, tengan que pagar una carga impositiva aún mayor por los mismos.
Impuesto a la primera placa
El principal impuesto específico aplicado a los vehículos es el impuesto de registro o primera placa de 17% sobre el valor CIF. Como mencionamos en el apartado anterior, dicho impuesto fue introducido con fines puramente fiscalistas en el año 2005. La reducción de precios que se pudo haber producido en aquel momento por la entrada en vigencia del DR-CAFTA fue limitada por la introducción de este impuesto.
Una próxima reforma real al sistema tributario debe contemplar la eliminación del impuesto a la primera placa, tal como se hizo con el selectivo a los vehículos en 2007. En el año 2007, la Ley 04-07 eliminó un impuesto selectivo a los vehículos que había sido introducido en el 2000, y modificado con la Ley 495-06 de 2006. El impuesto selectivo al registro, o a la primera placa, debiera ser suprimido en una reforma tributaria o, de forma alternativa, eliminado completamente en un plazo no mayor de tres años.
Impuesto al CO2/km
Si al selectivo de 17% de la primera placa se le añade el impuesto al CO2, el valor CIF de un vehículo llega a ser gravado con una tasa de hasta 20% (sin incluir los aranceles). Este impuesto incrementa los precios de los vehículos, haciendo más costoso poder adquirir un medio de trabajo o transporte personal.
El concepto detrás del impuesto al CO2 es disminuir las emisiones de dióxido de carbono que producen los motores de los vehículos. Sin embargo, representa otro ejemplo de políticas públicas cuyos resultados prácticos no guardan relación con los objetivos enunciados al ser creadas. ¿Por qué se puede afirmar esto? Porque las emisiones de CO2 están relacionadas con el uso que se le dé a un vehículo, y no con la fuerza motriz con que venga equipado.
Un ejemplo sencillo sirve de ilustración. Un individuo o empresa puede poseer un vehículo que entre dentro de la categoría de mayor cantidad de emisiones de gramos de CO2; es decir, que haya tenido que pagar la tasa máxima de 3% sobre el valor CIF. Sin embargo, el uso de dicho vehículo puede estar limitado a pocos kilómetros al día y, en consecuencia, sus emisiones reales, medidas en gramos liberados al medioambiente, ser muy bajas. En cambio, otro vehículo al cual se le aplicó la tasa de 1% –por tener un motor de menor capacidad– puede recibir un uso muy intensivo por su dueño. El segundo vehículo, al tener un uso más intenso y recorrer más kilómetros, emite muchos gramos de CO2 de forma diaria al medioambiente, y resulta más contaminante.
Desde el punto de vista económico, lo anterior se entiende cuando se tiene en cuenta que las decisiones de manejo de los individuos se realizan en el margen. Esta es la expresión que los economistas emplean para decir que los seres humanos toman decisiones bajo las circunstancias de un momento determinado, ponderando los costos que conllevan. Recorrer más o menos kilómetros es algo que puede cambiar por las condiciones específicas a las que se enfrentan las personas; condiciones que son cambiantes en tiempo y espacio. Por tanto, los individuos estamos realizando decisiones de manejo en el momento, es decir, en el margen; y tomando en consideración el costo que nos representan en ese instante. Para capturar el efecto de las emisiones, producto de las decisiones de conducción que se producen en el margen, existen los impuestos selectivos a los combustibles, que desde hace muchos años están siendo aplicados en el país.
Los impuestos selectivos a las gasolinas y al gasoil proporcionan una mejor alternativa para penalizar las emisiones de CO2 y para crear desincentivos al uso de los automóviles. Mientras más kilómetros recorre un vehículo, mayor es la cantidad de combustible consumido y mayor es la cantidad de impuestos pagados en el consumo de carburantes. En consecuencia, si un ciudadano desea recorrer más kilómetros en su vehículo, la cantidad de dinero que tendrá que desembolsar será más alta, lo cual incide, en el momento, sobre su decisión. Por consiguiente, el selectivo a los combustibles guarda una mejor relación con la cantidad de gramos de dióxido de carbono emitida, ya que afecta, en el margen, los hábitos de manejo de las personas[3].
El impuesto al CO2 es un impuesto altamente distorsionador y de fines meramente fiscalistas, a pesar de que en 2013 solo recaudó RD$303 millones. En vista de las distorsiones que crea sobre las decisiones económicas, la existencia del impuesto al CO2 contribuye al mantenimiento de un sistema tributario ineficiente en República Dominicana. Es recomendable su eliminación y el mantenimiento de selectivos sobre los combustibles –aunque a tasas menores a las actuales– si el propósito de política es la limitación de las emisiones de CO2.
Impuesto a la circulación
Como explicamos anteriormente, la Ley 225-07 creó el impuesto por derecho a circulación de RD$2,200 y RD$1,200 que aún se aplica en la actualidad. En vista de que el impuesto a la circulación del 1% del valor del vehículo creado por la Ley 253-12 no está siendo aplicado, lo correcto sería dejarlo legalmente sin efecto como se hizo en 2007. El impuesto a la circulación debería mantenerse con los montos actuales, y no encarecer más poseer y operar los vehículos de motor en República Dominicana.
Otros impuestos
Los otros impuestos que afectan los vehículos son los aranceles de importación y el ITBIS. Los tratados internacionales de los cuales la República Dominicana es miembro condicionan la aplicación de las tasas arancelarias. En ese sentido, uno esperaría mayor integración al comercio internacional del país y, por tanto, menores tasas en el tiempo.
Con relación al ITBIS, una tasa de 18% aplicada sobre una base que incluye el valor CIF del vehículo más tres impuestos, es un factor que contribuye a incrementar los costos de estos activos. La tasa del 18% es de por sí muy alta para todos los bienes y servicios, en consecuencia debe ser reducida y su base extendida a bienes y servicios actualmente exentos. Esa es una idea favorecida por quienes entienden, a nivel internacional, que un sistema tributario debe evitar crear ineficiencias. Esto se logra implementando un impuesto al valor agregado (IVA) de tasas bajas que cree un efecto lo más neutral posible al gravar una base amplia de bienes y servicios.
Otros costos que inciden sobre los vehículos
Tanto la estructura de costos como la operación de los vehículos de motor resultan más cara por la incidencia de otros factores no mencionados anteriormente.
En el país, los seguros de los vehículos –como los demás seguros– tienen un impuesto selectivo que no puede ser deducido, como en tiempos anteriores cuando se gravaban con el ITBIS. El selectivo pagado se convierte en un costo que encarece la obtención de un servicio tan esencial para la tenencia y operación de un vehículo.
De igual forma, aunque no lo mencionamos dentro de la carga impositiva, cuando los agentes económicos realizan transacciones de compra y venta de vehículos de motor, la transferencia de los mismos paga un 2% de impuesto sobre el valor.
En adición, los impuestos y los márgenes de comercialización establecidos por ley hacen que los combustibles consumidos en el país sean entre 40% y 50% más caros que, por ejemplo, los países de Centroamérica.
Por último, a pesar de que existen por lo menos seis entidades oficiales cuyo mandato conjunto es crear un funcionamiento eficiente del tránsito vehicular y del transporte, la congestión vial es alta y operar un vehículo conlleva mayores costos para los dueños de vehículos; además de que los servicios de transporte de carga y pasajeros son costosos e ineficientes[4].
Conclusión
República Dominicana es un país en el cual sus habitantes están tratando de alcanzar el bienestar personal que tienen los ciudadanos de otras economías. Los impuestos no contribuyen al alcance de esa meta, ya que encarecen los costos de vivir y hacer negocios en la economía, y crean fuertes desincentivos a la producción.
Los vehículos de motor son bienes de trabajo y transporte que son altamente gravados en República Dominicana. Sobre estos bienes recaen impuestos arancelarios, el ITBIS e impuestos específicos; todas estas figuras impositivas que deben ser reformadas.
Los puntos tratados en los apartados anteriores deben ser parte de las reformas estructurales pendientes, y la mayoría de ellos deben estar incluidos dentro de una verdadera reforma fiscal que simplifique el Código Tributario de República Dominicana. Tener una economía de menores costos, mayor competitividad y mejor bienestar ciudadano implica reformas serias que mejoren la situación actual de los dominicanos.
[1] Mena, Rita y Rodríguez, Ana B. “¿Por qué usted no tiene carro?” Sábado Económico Números 105-156. Ed. Andrés Dahuajre, hijo. Fundación Economía y Desarrollo. Santo Domingo, 1992.
[2] Lee, Dwight R. The use an abuse of excise taxes. Background Paper No. 19. Tax Foundation, mayo de 1997.
[3] Tanto los precios como los impuestos sobre los hidrocarburos, a nivel internacional, han hecho que los vehículos consuman menos combustibles. Los fabricantes están tomando las decisiones de hacerlos más eficientes en el consumo de combustibles y, por ende en las emisiones de CO2/km, ya que así lo están demandando los consumidores.
[4] Las principales son la Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET), la Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT), la Dirección General de Tránsito Terrestre (DGTT), la Oficina para el Reordenamiento del Transporte (OPRET), el Fondo de Desarrollo del Transporte Terrestre, y el Consejo de Administración y Regulación de Taxis.
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